El marco regulatorio del transporte, el tránsito y la seguridad vial
Durante estas últimas semanas hemos analizado los principios básicos de la Ley No. 63-17 así como los órganos administrativos creados para reorganizar la movilidad, el tránsito, el transporte terrestre y la seguridad vial en nuestro país. No hay dudas de que esta ley reestructura todas las actividades relacionadas con el tránsito y el transporte terrestre, pues establece una regulación general del sector e instaura un órgano regulador encargado de adecuar, supervisar y asegurar el marco jurídico en el cual deben desarrollarse los agentes económicos.
La Ley No. 63-17 no se limita a regular los modos de gestión del transporte terrestre y la accesibilidad de las personas a un servicio de calidad, sino que además procura enfrentar los principales problemas económicos, sociales y de salud producto de la gran cantidad de accidentes de tránsito que ocurren en las vías públicas. En efecto, uno de los objetivos esenciales de esta ley es garantizar la seguridad vial de todas las personas que decidan desplazarse en los medios y modalidades de transportes terrestres disponibles. Es por esta razón que se crea el Observatorio Permanente de Seguridad Vial y se impone como elementos obligatorios de la licencia de conducir, el certificado médico psicofísico emitido por el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre así como las certificaciones de la Escuela Nacional de Educación Vial, tanto para los conductores privados como aquellos que prestan un servicio público de transporte.
Pero además, la Ley No. 63-17 establece nuevas obligaciones a los conductores y peatones, independientemente de los deberes derivados de las señales de tránsito que fueron heredadas de la Ley No. 274 del 1967. Por ejemplo, el artículo 52 consagra como deberes del conductor de servicio público: (i) realizar el servicio en la ruta especifica de la licencia de operación y efectuar el recorrido conforme con la frecuencia, horarios e itinerarios aprobados; (ii) transportar al pasajero y su equipaje a su lugar de destino; (iii) proporcionar al usuario sin costo adicional, en caso de daños mecánicos, otro medio de transporte similar; (iv) impedir el ingreso o hacer salir del medio de transporte a aquellas personas o animales cuyo comportamiento perturbe a los demás usuarios; y, (v) cumplir y hacer cumplir las disposiciones que prohíben el ruido, el consumo de tabaco y bebidas alcohólicas dentro del vehículo. La omisión de estas obligaciones, así como cualquier otro daño que se le ocasione al usuario dentro del vehículo, compromete la responsabilidad civil del conductor y, de manera solidaria, la responsabilidad de las personas, físicas o jurídicas, prestadoras del servicio público de pasajeros (párrafo I del artículo 49). Éstos, como bien ha señalado la Suprema Corte de Justicia, son los que deberán probar que cumplieron con sus obligaciones (SCJ, sentencia de 4 de abril de 2012, No. 40, B.J. 1217).
En adición, se reconoce el principio de responsabilidad objetiva de las infracciones de tránsito, por lo que las multas impuestas al conductor serán consignadas directamente al vehículo. Es decir que si el conductor no cumple con el pago de la multa, el propietario del vehículo a cuyo nombre figura la matrícula será la persona responsable de cumplir con dicha sanción (artículo 327). En el caso de los propietarios prestadores del servicio público de transporte, las multas impuestas a sus conductores podrán ser cubiertas con la garantía de cumplimiento depositada para la obtención de la licencia de operación (párrafo I del artículo 48).
Por otro lado, es oportuno resaltar que la Ley No. 63-17 consagra la responsabilidad civil de manera solidaria del conductor y el propietario del vehículo por los accidentes de tránsito, a excepción de que ocurran por una falta imputable a la víctima del accidente, o a un tercero, o de la ocurrencia de un caso fortuito o fuerza mayor (artículo 305). De lo anterior se infieren dos aspectos importantes: (i) el precitado artículo establece de manera general que los conductores y propietarios son responsables solidariamente por los daños y perjuicios causados por la conducción del vehículo, lo cual incluye, a nuestro entender, los daños ocasionados a cualquier pasajero, ya sea regular o a título gratuito. De manera que es indudable, como bien señala Víctor Joaquín Castellano, que los pasajeros en el transporte privado deben ser considerados como terceros en relación al contrato de seguro de responsabilidad civil (Gaceta Judicial, 21 de mayo de 1998, 0005); y, (ii), que en el transporte público, la responsabilidad de los conductores y los prestadores del servicio por el daño que sufran sus pasajeros surge de una obligación preexistente al proprio convenio que se forma con el pago del pasaje, ya que es la propia ley que dispone una responsabilidad de naturaleza extracontractual por los accidentes de tránsito. Es por esta razón que la Ley No. 63-17 consagra como una obligación de los prestadores: “contratar y mantener vigente los seguros en virtud de los cuales se brinde cobertura frente a los riesgos derivados de su responsabilidad civil respecto a las personas transportadas, -no hace distinción entre pasajeros generales o a título gratuito-, a su personal y a terceros no transportados” (artículo 49.3).
Los artículos analizados precedentemente procuran inducir a las personas a ser más precavidas al trasladarse por las vía públicas o al transportar personas u objetos de un lugar a otro, a los fines de reducir el riesgo de muerte o lesión en sus desplazamientos. Y es que, según la Organización Mundial de la Salud (OMS), la República Dominicana constituye uno de los países con más muertes por accidentes de tránsito en el mundo (29,3 muertos por cada 100,000 habitantes), lo que representa en gastos aproximadamente más de un 5% del PIB. Por esta razón, el legislador no se limita a reconocer la responsabilidad civil de los conductores, prestadores, propietarios y peatones por los daños y perjuicios ocasionados, sino que además consagra un vasto régimen sancionador por las infracciones a las disposiciones de la Ley No. 63-17. En efecto, las sanciones pueden catalogarse en dos grandes grupos:
- En las infracciones de tránsito:
La Ley No. 63-17 utiliza el criterio de la gravedad para identificar cuáles infracciones de tránsito constituyen un ilícito penal y cuáles se castigan sólo con sanciones administrativas. Lo anterior es de suma importancia porque una infracción administrativa no puede conllevar en ningún caso pena privativa de libertad (artículo 40.17 de la Constitución). De entrada, debemos destacar que es la propia Constitución que faculta al legislador a fijar la frontera entre la infracción penal y la administrativa al reconocer que “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción penal o administrativa” (artículo 40.13), por lo que la diferenciación entre el delito y una infracción administrativa está sujeta a la discrecionalidad del legislador.
En base a la Ley No. 63-17, cualquier inobservancia a las señales de tránsito consagradas a partir del título IV de esta ley, en principio, constituye una infracción administrativa, por lo que son susceptibles de ser sancionadas con multas que oscilan desde un (1) salario mínimo hasta diez (10) del que impere en el sector público centralizado. De conformidad con el artículo 295 de la Ley No. 63-17, las personas en cuyo perjuicio se levante un acta de infracción tendrán un plazo de treinta (30) días para pagar la multa o impugnarla por ante el tribunal competente. Ahora bien, para que una infracción de tránsito pueda constituir un delito es necesario que se lesione gravemente la vida o la integridad física de las personas, por lo que el legislador utiliza un método cualitativo para identificar los ilícitos penales. Según el artículo 302 de esta ley, “las infracciones de tránsito que produzcan daños –a la vida o integridad física de las personas-, conllevarán las penas privativas de libertad (…)”. Así pues, es evidente que el legislador castiga con penas aquellas conductas que al infringir las señales de tránsito causan lesiones efectivas a los bienes jurídicos protegidos (la vida o integridad física), mientras que castiga con sanciones administrativas aquellas conductas que simplemente los ponen en riesgo, o, más específicamente, que desobedecen las señales de tránsito (Huergo Lora: 153). Por ejemplo, cruzar el semáforo en rojo es sancionable con multa equivalente de uno a cinco salarios mínimos (sanción administrativa), mientras que ocasionar un daño físico permanente a otra persona producto de ese incumplimiento genera un ilícito penal que es susceptible de ser sancionado con penas privativas de libertad.
En la Ley No. 63-17 cada disposición de tránsito tipifica la sanción por su incumplimiento, sin embargo, para el caso de que alguna conducta no prevea una sanción específica, el párrafo I del artículo 281 establece multa equivalente a un (1) salario mínimo que impere en el sector público centralizado. Es importante señalar que ninguna persona que haya sido sancionado con el pago de una multa podrá renovar la licencia de conducir o cualquiera de sus trámites, la plaza, obtener la inspección técnica vehiculas o revista, los seguros de vehículo, la obtención de certificado de buena conducta o traspaso de la propiedad de un vehículo (párrafo II del precitado artículo 281). Pero además, las infracciones generan pérdida de puntos en la licencia de conducir, por lo que la reiteración de infracciones puede conllevar la suspensión de la licencia de conducir.
Por último, es importante destacar que las infracciones de tránsito se clasifican en leves, las cuales conllevan de tres días a un mes de prisión y multas de un salario mínimo del imperante en los sectores públicos centralizados; menos graves, de un mes a tres meses de prisión y multas de uno a cinco salarios mínimos; y, graves, de tres meses a tres años de prisión y multas de cinco a cincuenta salarios mínimos (artículo 300). Y, en caso de impugnación del acta de infracción o para la imposición de las sanciones penales, el procedimiento deberá desarrollarse por ante el Juzgado de Paz Especial de Tránsito correspondiente.
- En las infracciones cometidas con ocasión de la realización de transportes o actividades sujetas a concesión o autorización administrativa:
En los artículos anteriores (1 de 3), explicamos que la prestación del servicio del transporte público de pasajeros así como los servicios conexos deben ser autorizados previamente por el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre a través de concesiones o autorizaciones administrativas. Y que además, el legislador condiciona dichas autorizaciones al cumplimiento de diversas obligaciones a cargo de los prestadores del servicio. En ese sentido, a los fines de garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, el legislador reconoce la responsabilidad administrativa de los operadores del servicio de transporte terrestre por las infracciones cometidas durante el ejercicio de sus actividades comerciales. De igual forma, se considera una falta administrativa cualquier perjuicio que ocasione una persona, ya sea un usuario, operador, empleado, conductor o un tercero, contra el transporte público de pasajeros (artículo 322). Las sanciones administrativas van desde multas de diez a veinte salarios mínimos del que impere en el sector público centralizado, hasta la suspensión, revocación y sanción de las concesiones, permisos, licencias de operación y autorizaciones del transporte terrestre.
La Ley No. 63-17clasifica estas infracciones en leves, graves y muy graves (artículos 323, 324 y 325) y se encuentran agrupadas en las siguientes secciones: (i) infracciones al régimen de operación y sus modalidades; (ii) infracciones a las normas sobre vehículos utilizados en el transporte público; (iii) infracciones a las relaciones del operador con el órgano regulador y los ayuntamientos; (iv) infracciones a las normas sobre comportamiento del personal con el público; y, (v) cualquier otra medida dictada por la autoridad competente en sus fines regulatorios. Pero también, la Ley No. 63-17 consagra como sanción la inhabilitación del personal de conducción de los operadores del servicio del transporte terrestre (artículo 320) y otorga la facultad al órgano regulador de adoptar medidas precautorias a los fines de garantizar la estabilidad del sector. Estas sanciones son impuestas directamente por el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre en base a su potestad sancionadora y deben resultar de un procedimiento administrativo sancionador. En caso de informidad de los operadores, los actos administrativos podrán ser recurridos en sede administrativa en un plazo de diez (10) días.
Los aspectos analizados precedentemente demuestran un régimen preciso de consecuencias por la inobservancia a las disposiciones contenidas en la Ley No. 63-17. De modo que entendemos que esta ley posee las herramientas necesarias para reformar el transporte terrestre y, en consecuencia, disminuir la tasa de mortalidad por accidentes de tránsito que posee actualmente nuestro país. Ahora bien, estas disposiciones no se aplicarán por sí solas, por lo que los órganos administrativos, los operadores del servicio y los usuarios desempeñarán un papel protagónico en la eficientización del sector transporte.
